上院管组阁，下院管立法的新型议会制（第五辑）

六，兼容“总统制”和“议会制”。

　　在上院选举时，如果上院议员名单上只列出一个候选人的名字。那么，一旦这个人在选举中胜出，将自动当选总理。并同时拥有上院的大部分权力。此时，总理由人民直接选举产生，可称为直选总理。并且他的权限也接近于总统制下的总统。直选总理在政府中享有最后决定权，没有内阁集体决策的规定。直选总理拥有上院的大部分权力，所以，直选总理提名的阁员或其他高级官员未被下院通过的，总理可以作出特别任命，如果下院未能以出席议员有效票的2/3以上否决，任命即为成立。

　　总理当选后，应当任命在总理不能视事时可代理总理职务的各个顺序代理人，程序与任命阁员相同。在直选总理因故去职后，这些代理人可以按顺序行使代理权，代理总理职务。代总理在代理期间，其职权与直选总理一样，并且同时享有直选总理承自上院的权力。但是，代理人并不是可以一直代理总理职务至到剩下的期限结束的。因为这种继承权力的方式是不太民主的，而且规定顺序代理人，也是为了让一位熟悉政府内情的人能迅速接手政府工作，我们不能保证这个熟悉内情者，同时也适于担任正式的总理职务。

　　如果是间接选出的总理。那么，一旦总理去职，上院可以再提名正式总理。但直选总理怎么办呢？我觉得，直选总理在去职之前，如果没有宣布进行上院选举，或解散国会，而且代总理也没有在代理期间解散国会或宣布进行上院选举。那么下院有权以全体过半多数通过决议宣布进行上院选举，或者宣布解散国会两院，同时进行两院大选。

　　当然，有的时候，可能遇上紧急事态，顾不上进行大选，或者不宜举行大选。而在此时，若不采用以上方式，可以规定下院亦可在指定的期限内，从有继任资格的各个顺序代理人中以下院全体过半多数，选举产生下一任的正式总理，即无需散解上院或国会。所谓“有继任资格的代理人”是指从原有的顺序代理人中又圈出几人来，规定下院只有从他们中选出正式总理，才不用解散国会或上院，重新进行大选。要作这个限制是因为：总理指定自己的顺序代理者是为了政府在变故时能顺序运行。但是内阁完全可能是由各派政治力量混合而成的，各部部长都可能成为代总理，但具体到是否可以继任为正式总理，那就是另一回事了。所以，我们可以规定，直选总理应当事先指定代理者中的哪些人是自己政治势力的最好代表，有权被下院选举为继任总理，而不用重新进行大选。我们可以称这类代理者为拥有继任资格的代理人。

　　由下院全体过半数选举产生的继任总理不能享有直选总理的职权，而是与议会间接选举的总理权限相同。此时，下院多数派（相对多数派即可）议员，在签署一份联合决议并经总理确认后，将自动兼任上院议员。联合决议是确定多数派议员名单的基础，总理通过确认决议内容，控制进入上院的议员的名单。总理确认之后，联合决议交下院审查，若未被下院以简单多数否决，即可宣告上院组成。增加下院否决程序，是为了保证这份决议为下院多数派所认可——加入上院的议员可以不是下院多数，但必须为下院多数所接受。如果在指定时间内不能成功组建上议院，则应重新选举总理，或由下院宣告解散国会两院，其相关程序如前文。

七，对总理的任期限制。

　　如果法定的议会一届4年，那么，在最近的12年中，累计任职超过9年的在当届政府结束后，不能再继续被提名；在最近的16年中，累计任职超过13年的在当届政府结束后，不能再继续被提名。

八，本方案的再探讨。

（一）两院分工下的治理情况

　　本方案中，立法与行政由两院分属，而两院多数可能不一致，从而不能消弭朝小野大的可能。同时，虽然对下院的解散国会权和不信任案的行使进行了限制，但下院仍可以通过消极怠工，抵制政府的法案的方式压执政党。而这些对抗方式，可能提高社会成本。但是，如果不采用此种制度安排，而是通过种种制度设计使一个政治力量能同时占有行政和立法两权，又可能会造成在野势力不满胜者“整碗捧去”，同样会激化社会矛盾，付出社会成本。

（二）上院议员的个体鉴别

　　上院候选人的集体名单应当如何组成？一旦这个集体在选举中胜出，那么名单上的人，是否要当选就全部当选呢？如果这样，会失去对每个候选人个体的鉴别。有两种方式能保证选民对上院议员有个体甄别与选择的权利。

方案一，上院议员必须具有下院议员身份。

　　一种最便捷的方式就是规定集体名单上的人必须同时参加议会下院的选举，并在选举中胜出。这样，集体名单上的人，只有同时在下院当选议员，才能取得上院议员的资格。这就可以做到鉴别个人的作用。但如此一来，结果是上院成员的高度议会化。从而，只有国会下院议员才能代表执政力量。这样做是否合适？这种方式，一方面，使得执政党的地方领导人不能在上院代表执政力量；一方面，使得只有在下院赢得选举的职业政客集团才能代表执政党。前者，降低了非国会议员的本党实力派的影响力，如此，恐怕在选择阁员和总理的时候，会更加趋向于在议员中选择，从而削弱了国会外有能力的人士的机会；后者，会加强执政党代表力量的政客化。

方案二，让选民有修正名单的权利。

　　如果不要求上院议员必须具有下院议员身份，那么执政党完全可以吸收社会上的一些代表人物，比如社会活动家、法律工作者、企业家等等非政客进入上院，从而使上院在推举政府时，具有跳脱一般政客习气的视角。当然，考虑到平民和职业政客间的平衡，也可以规定上院候选人中，必须至少有一半成员具有市级以上经选举产生的公职身份。在这种方案之下，如果要给选民鉴别候选人个体的权利，可以把各竞选团体的上院集体名单印在选票上，选民选中了一个团体之后，还可以从该团体的名单上划去自己不喜欢的人。——在本方案中，可以规定上院法定人数。然后，按被划掉的次数排序，被划去的次数最少的候选人优先当选，次数相等的，在集体名单上排名靠前的优先当选，直到满足法定人数。

上院管组阁，下院管立法的新型议会制（第四辑）

六，总统的权限。

　　总统的权限主要是监护宪法，维持司法之独立，在政治危机中协调各派关系，以及在议会无法正常运行时指定临时政府，解散国会等。

　　总统和副总统应当由选举团（或规定为议会下院）间接选举。任期可以与国会的完整任期相同，或者规定为比国会任期长。前者的好处是，如果总统和新的国会同时换届而且由国会选举产生，那么新国会可以选举一个和自己合得来的总统。或者就是国会领导力量以总统职位换取与其他党派的联盟，以加强政治稳定。而后者的好处是，可以在国会换届时，保证有一个在职的稳定的总统监护国家，一旦在选举过程中发生相关争议，可以存在一个稳定的协调人。

　　总统可以连选连任。总统为三军名义统帅。总统在国内外作为国家名义上的代表。副总统的职权由总统指定。总统职位空缺时，副总统代理之。总统或副总统空缺时，选举团（议会下院）得在三十日内选举补缺。

　　总统保障环境与历史文化遗产，负有阻止民族、种族冲突，人民内部冲突，防止排外活动之义务。基于此理由，在同政府协商后，可以向议会提出法案。总统亦可基于此理由否决政府相关政令。被否决的政令，政府可以用议会立法的方式重新提交总统审批。

　　总统有权将待签署的法律送交议会重议，若议会依法重新通过法案，并且下院以全体过半数重新通过法案，法案自动生效。总统有权向宪法法院提出审查待签署的法律合宪性的诉请。有权要求宪法法院对政府的政令进行合宪性审查。有权要求政府向其汇报工作。

　　总统有权列席政府会议或派代表出席会议，总统派驻内阁之代表应当取得政府之同意，或为议会批准。有权向议会提出进行独立调查之动议。有权就各届政府之间的政策连续性和衔接性问题进行监督，发表报告，向政府提出意见，以及在与政府协商后，就此类问题向议会提出立法动议。总统与政府一样，拥有立法动议权。

　　总统得依法设立相关机构或委员会协助其履行宪法义务与宪法职权。并就自己职务范围内的事务向议会作报告、接受议员质询或委托专人代为报告或接受质询。

　　总统有义务保障各独立机构的独立性。

　　总统之下，设立相应机构对政府核定的机密评定进行复核。

　　总统根据司法委员会的建议任命全国的法官。总统根据司法委员会的建议，向议会提名总检察长，副总检察长人选。检察机构实行首长负责与重大问题集体决策相结合的制度。检察机构工作独立于政府。

　　解散议会的请求提出后，总统有权搁置一次，并召会各派代表进行协调。若总统宣布放弃协调，或在7日后14日内，有解散权者再次提出解散议会请求的，则总统不得再行搁置。不信任案提出后，总统有权要求议会推迟表决，并召会各派代表进行协调。若总统宣布放弃协调，或7日后，议会作出决议要求进行不信任案表决的，总统不得再行阻止。

　　不能形成稳定政府，或议会与政府在立法事务上完全无法合作，或其他无法调和的政治僵局的情况下，总统可以在提请宪法法院确认该情况后，主动解散议会两院。

　　当议会不能及时产生政府时，总统可以在与各党派协商后，指定临时总理，并批准临时总理提交的政府组成方案。临时总理的权限与正式总理相同，一旦议会可以产生正式总理和政府，临时政府的职责即宣告结束。但不管换了多少届临时政府，临时政府连续执政时间不得超过365天。在365天之内必须产生正式政府，或者解散两院重新大选。 如果经宪法法院裁定现实情况无法展开大选，而议会也无法及时产生政府时，宪法法院可以裁定放宽临时政府执政时间限制。

　　对于临时政府，不能提出不信任案，但只要成功组建了新的正式政府，原临时政府即告终结。

　　临时政府提出或支持的法案，如果被国会否决，而临时政府总理又认为该法案紧急而重要时，有权启动紧急立法动议权。此时，除非议会能在15天内通过新总理人选，并着手组建正式政府，否则该项立法即为通过。如果新总理人选组建政府的努力失败，而国会又没有被解散，临时政府有权重新动用紧急立法动议权，促使该法案的通过。

　　议会下院一定比例（比如1/5以上）的议员就可以申请释宪，或对相关国家机构的违宪问题提出诉讼。总理，政府，上院，检察机构等等都有此权利。普通公民在穷尽其他社会与司法途径之后也享有上述权利。

　　宪法诉讼，或释宪活动中，总统败诉的，就必须依宪法法院或法院之裁决进行纠正。总统可因严重违反宪法和法律被弹劾。弹劾由议会下院参投之有效票的2/3，且过本院议员半数予以提出，交相关司法机构审理。审理期间，议会下院可以本院过半多数决议宣布暂停总统职务；宪法法院亦可发布命令宣布暂停总统职务。总统停职期间，其职由副总统代理。

　　相关司法机关判决弹劾成立的，总统即被免职。弹劾案以撤除本人所担任之政治职务为限。对具体罪行的诉讼，应当由司法机构另案处理。

　　弹劾案的审理中，以追查事实真相为务。非法取得之证据亦可作为证据。

上院管组阁，下院管立法的新型议会制（第三辑）

四，国会的解散。

　　解散议院必须说明理由，并且得准许被解散的议院提出抗辩。总统受理抗辩，可以决定是否进行调解。

　　议院被解散后，新产生的议院的任期为原议院剩余的任期（这是为了防止执政党故意找有利于自己的时候解散国会进行选举），除非两院均以全体过半数，出席2/3以上多数通过决议延期。加上延期，新的议院的任期不得超过法定的议院完整任期。

　　上院和总理的解散权比较充分，而总统和下院的解散权受到限制。

　　任一议院收到其他机构合法的解散令后，均可依法通过同等决议解散另一议院。但通过解散另一院决议的门槛设置不同。

　　上院可以全体过半数通过决议解散上院本身，也可以同时解散国会两院或者单独解散下院，以上决定皆无需总理同意。因为上院是无法单独通过不信任案的。所以当上院反对受下院支持的总理时，只能以解散上院的方式来寻求改换总理，或者通过解散下院的方式削弱下院的支持力。

　　总理在征得下院至少1/4以上议员支持的前提下（要征得这些议员的同意，是为了证明他的行动有一定的民意基础），也可以同时解散两院或单独解散上院或下院。当议会政治走向僵局时，总统也享有解散权，但他只能同时解散两院而不能单独解散其中的一个院，详见“总统的权限”一节。

　　议会下院可以全体过半多数宣告解散下院本身。但要解散上院，或同时解散两院，则必须达到出席议员的2/3，全体议员过半多数才行。下院通过单独解散上院的决定后，上院有权依程序通过对等的解散下院决议。

　　依上述的规定，当下院高度一致时，下院就拥有了反制上院和政府的权力。当上院任命不为下院欢迎的政府领导人或执行不为下院欢迎的政策时，下院除了不信任案之外，也可利用解散权推动提前大选。但同时，下院解散权受到2/3的高门槛限制，这是宪法框架中，巩固上院执政地位的体现。相应的，上院和总理可以单独下院，并且门槛比下院解散上院低。下院解散上院的门槛高，是因为如果下院也可以只用全体过半多数就能解散上院，则上院不能稳定执政。上院可以单独解散下院，是因为如果上院只有同时解散两院的权力，那么下院可以故意瘫痪立法，以迫使执政党提前大选，变更政权。

五，总理的权限。

　　对于行政事务的决策，总理必须与内阁协商，集体决策。总理在决策中享有更大的控制权。总理可以通过批准权和特别动议权影响内阁决策。即，没有总理同意，内阁不能作出决定。总理认为必要的情况下，可以提出特别动议，除非与会的阁员过半以上反对，才能否决特别动议。一旦总理提出特别动议，需说明采用特别动议方式提出意见的理由，并尽可能在事先或事后及时向总统作出报告。如果总理缺席，那么代行总理职务的人享有同意权和特别动议权。

　　议会下院通过的一切法律，要经总理批准才能正式通过。

　　总理在收到法案后，指定的期限内，可以要求下院复议法律。对议会复议后仍然通过的法案，总理若不愿接受，只能行使否决权。但总理对下院立法的否决案，必须经上院讨论后批准方可生效。否则，总理只能将自己的意见报请总统。如果总统认可总理的意见，可以决定暂时搁置相关法律一年。对于被搁置的法案，如果议会改选，新议会可以在搁置期内重新通过该案，则该案生效；或者，议会在接到总统的搁置决定后，以出席议会2/3以上，全体过半数重新通过该法案，该法案也生效；再或者，在一年后，议会重新审议通过该案。经上述方式之一导致法案通过的，总统不得再行搁置。对于被否决的法案，下院以出席议会2/3以上，全体过半数重新通过该法案，法案生效。

　　政府提出或政府支持的法案，如果被国会否决，而总理又认为该法案紧急而重要时，有权启动紧急立法动议权。此时，除非议会能在5天内成功提出不信任案（此时提出不信任案不受上次不信任案被否决后一年内不得以同一理由再行提出的限制），否则法案自动生效。如果不信任案成功提出，那么不论其是否通过，相关法案在未被修改的情况下，都不能再行动用紧急立法动议权。——这事实上是确立了，政府认为紧急而重要的法案，国会不能以全体过半数否决，即可视为通过。

上院管组阁，下院管立法的新型议会制（第二辑）

二，上院主导政府组成。

　　上院在竞选时，要公布影子内阁成员。这些成员是以后组建内阁的基础。上院产生后，与下院协商总理和内阁成员的提名事宜。如果两院协商达成共识，就以两院联合决议的形式决定政府组成。之后，交总统批准。除非有法律和宪法上的理由，总统不应拒绝。

　　如果两院不能达成共识，则上院可以上院全体议员2/3以上多数提名总理人选，若下院不能以出席议员2/3以上，全体议员过半数否决，提名即为成立。

　　提名在国会得到通过后，总统将授权提名人组建新政府。

　　新总理人选提名的内阁成员，仍应由下院审议。如果下院未能以出席议员过半数否决该项提名，即为通过。若下院连续三次否决相关提名，总理除了选择重新提名之外，也可以将相关阁员的提名改交上院审议。若距组阁期限不足7日，而下院仍未通过相关阁员的提名审查，总理也有权将未审结的提名改交上院审议。上院全体议员2/3以上通过，即为通过。

　　新总理人选成功组阁后，总统对内阁进行任命。在新总理人选成功组阁之前，上院都有权以全体过半数通过决议撤回总理提名，而且如果新总理人选不能在30天内成功组阁，总统将收回授权。此时，要么上院重新提名总理候选人，或者要求总统指定临时政府，或者要求总统提前大选。如果60天内新政府无法成功组建，总统有权在与两院协商后，自行决定解散国会还是指定临时政府。但在60天期限到来之前，除非相关议院依法提请解散国会，总统不能解散国会。

　　这样的设计，既体现了上院对于政府组成的主导作用，又对上院的选择有所制约：如果上院的提名违背下院多数派的意志，那么除非上院本身有高度一致的共识，并且这个共识没有受到下院高度一致的反对，那么上院就可以控制政府的组成。

三，上院对议会提出的不信任案进行复决。

　　国会可以因政策分歧、失职或涉嫌犯罪而对总理提出不信任案，但不能因总理的民事违法行为或道德问题而提出不信任案。国会不能针对一个或几个内阁成员提出不信任案，而只能针对总理或政府提出不信任案。

　　不信任案只能由议会下院以全体过半数提出。——作为执政团体代表的上院是无权提出不信任案的。这是为了避免在代表人民的下院不赞同的情况下，不信任案成为上院执政团体内部斗争的工具。

　　不信任案提交后，交由上院复决。如果上院通过，不信任案可以成立。上院以出席议员过半数复决赞成不信任案，但未过上院全体议员半数的，总理仍有权要求在72小时以后重新表决，如果重新表决，上院仍以出席议员过半数赞成不信任案，不信任案即视为在上院通过。

　　被上院否决或在指定期间内不予表决的不信任案，下院有权以出席议员2/3多数，且全体议员过半数通过该案，此时，无需上院参与，不信任案也能成立。

　　上述规定说明代表全体人民的议会下院和代表执政团体的议会上院在撤换政府上达成一致，可视为不信任案通过；或者代表人民的议会下院对政府高度反对时，不信任案也能通过。

　　不信任案必须附理由提出。并且要对各项理由逐条辩论，逐条表决。

　　不信任案通过后，如果总理接受不信任案而辞职，上院即如上文第一节所述，重新组织政府。如果不信任案通过，而总理不接受不信任案的，总理有权以全民公决的方式对其提出复决。或者采用解散上院，重新进行上院选举的方式。如果在大选中他再次胜出，可以重新组织政府。不论公决复决，还是重选上院，均不妨碍总理或两院依相关法律同时解散下院，进行下院选举。

　　经全民公决复核通过不信任案的总理，在该届国会两院任期结束之前，若被提名为内阁成员，议会下院有权以全体过半多数否决相关提名。针对此否决，议会上院不再具有变更之权力。

　　总理辞职而新政府未产生之前，由原政府看守执政，或者在两院同意的情况下，由总统指定看守政府。如果两院在新政府组成上无法达成一致，而上院又无法以全体2/3多数提出新政府的。则由总统在与两院协商后，决定指定临时政府，还是提前进行两院大选。

　　不信任案被否决的，一年内不能以相同理由再次提出，除非下院以出席议员2/3多数，全体议员过半数通过决议提出不信任案。或者上院特许下院在一年内可以再次提出不信任案的，下院可以提出。

上院管组阁，下院管立法的新型议会制（第一辑）

一，缘起

　　总统制之下，要是总统出了问题，只要尚不能被确定为可以被弹劾的犯罪，就难以更换。正如美国制宪会议时某些代表所说：弹劾可以纠正犯罪，但不能纠正无能。而且即使宪法规定当总统的执政能力或个人的政治操守、政策取向等问题受到质疑时，国会可以对其进行罢免，也仍然会使罢免的难度很高。因为罢免总统一般会要求国会的绝对多数，比如三分之二多数，而要达到这个多数，要么是总统本人的党在国会中议席很少，要么，就是执政党内部出现倒戈。而执政党内部足够数量的议员倒戈是很难的，原因在于：

　　其一：有些国家规定，不设副总统。一旦总统缺位，应在指定时间内重新直选。

　　在这种情况之下，一旦罢免了总统。将面临着重新选举。而执政党在新的大选中，很可能失败。原因之一就在于，被罢免的总统，其声誉会危害执政党的形象，而在大选前短短的时间内，执政党又很难推出一位新人来，以良好的表现和政绩重新迎回选民的信任。所以，即使执政党内部对自己的总统不满，恐怕也只能含泪支持总统了。因为，只要你反对罢免，并强调反对派是在进行恶意的党派斗争，就有可能保持现任总统的权位，从而保证执政党当下的政治地位。

　　其二：有些国家或地区规定，一旦总统缺位，副总统继任。

　　在这种情况之下，罢免或弹劾了总统，是不会导致执政党下台的。但是：问题在于，执政党希望这个人继任么？在野党又希望这个人继任吗？比如，假若有人因反战而倒掉小布什，得到的将会是更加保守和强硬的切尼，这一点，民主党人恐不乐见。同样的，在台湾，当年如果倒掉阿扁，结果是得到吕秀莲。对这位女士，作为执政党的民进党，有很多人不喜欢，在普通老百姓那儿，恐怕也会有很多人不喜欢的。于是，罢免的路就走不通了。

　　就行政首脑中途可以变更这一点而言，这是议会制的优点。有人担心议会制的政府不能稳定，其实，议会制是否稳定，同有没有能得到稳定多数的政党或政党联盟有关。这一方面取决于选举制度，一方面取决于社会状况和民众心理以及历史文化。如果社会状况和历史文化上有共识政治的传统，那么多党联合也能产生稳定的政府。比如一些北欧国家，他们的选举采用比例制，议会中是多党制，但政府相对稳定。

　　而就选举制度而言，如果想追求政府稳定，可以通过某种形式的制度安排促使大党取得更多席位。比如意大利给众院第一大政党联盟赠席，使之能控制下院多数；又如英美式的小选区选举制度。但这些作法限制了民意。而且效果也未必尽然良好。比如意大利的第一大政党联盟中有人反水，最后还是重新举行了大选。如果改为只对第一大党赠席，而不是赠给联盟，倒是相对稳定些。但一是不一定保证一党不能分裂。第一大党中的少数派仍有太大的四两拨千斤之力。二是如果第一大党只有30%的支持率却得了过半席位，这不合民意。三是，第一大党一旦被放大，则一旦出现党内造反，影响也被放大。可能还不象多党制中那样，通过联合其他小党仍能维持组阁。而采用小选区制度的方式，也不会一开始就产生稳定的多数党。而要等到几次选举之后。况且，小选区制下面，比如加拿大和印度也都出现过第一大党不能稳定组阁的情况。

　　我在思考另一种方式，那就是：把用以产生政府的议会和用于立法的议会分开。前者作为上院，采用胜者独占的方式选举产生。主导政府的组成，以及对议会提出的不信任案进行复决。后者作为议会下院，采用正常的议会选举机制产生，负责立法与问责。同时，为了保持上院执政的稳固，上院的任期相对刚性，而且，为了便于在两院冲突时，在宪政范围中有解决途，上院和总理享有单独解散下院的权力。从而，上院的定位近似于半总统制中的总统。

　　上院选举不以个体议员为单位，而是以集体为单位。参与上院选举的团体，应当把本团体推出的候选人的名字统一列在一张集体名单中，这些人将作为一个整体参选。在选举中胜出的候选人集体将独占上院全部席位。上院的选举可以采用法国总统选举那样的两轮多数制，也可以在条件成熟的时候采用其他更先进的选举制度，比如单一记名可让渡制等。